[우물 안 개구리 허니업의 정치 이야기] 견제와 균형이 필요한 때

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견제와 균형이 필요한 때

6월 13일에 실시한 제7회 전국동시지방선거에서 더불어민주당이 압승을 거뒀다. 더불어민주당은 광역지방자치단체장 총 17석 중 14석, 기초단체장 총 226석 중 151석을 차지했다. 하지만 평소 더불어민주당을 열렬히 지지했거나 자유한국당을 적폐로 생각해온 사람이라 할지라도, 더불어민주당의 지방선거 압승이 과연 진정한 의미의 승리라 여길 수 있는 걸까? 민주주의 사회에서 권력이 어느 한쪽으로 과하게 편중되는 것은 옳지 않다. 물론 더불어민주당의 지방선거 압승은 온전히 시민들이 선택한 결과라는 점에서 독재와는 분명 결이 다르다. 그러나 의도가 아무리 좋았다 하더라도, 한 개인이나 단체가 권력을 독점하는 현상은 경제적 측면과 정치적 측면에서 다수의 이익에 반하는 결과를 초래한다. 설사 민주주의 또는 자본주의 경제체제를 근본으로 내세우고 있다 하더라도 현대 국가들의 대부분은 경제적・정치적 독점현상을 규제한다. 그렇다면 (지방자치단체를 포함한) 권력기관에서 권력을 분산시키고 서로의 견제를 통해 힘의 균형을 이루게 하기 위해서는 어떻게 해야 할까?

독점시장의 비효율을 나타내는 그래프. 독점시장에서는 빨간색 삼각형 만큼 사회후생이 감소한다.
이를 경제학 용어로 자중손실(dead weight loss)이라 한다. [이미지출처]

권력기관에서 다양한 세력이 견제를 통해 균형을 이루기 위해서는 무엇보다 국회에서 권력분산이 이루어질 수 있도록 해야 한다. 국내에서 발생하는 모든 정치적 활동이 정당을 중심으로 이루어진다고 봐도 무방할 정도로 입법 정당의 사회적・정치적 영향력이 상당하기 때문이다. 특정 정당에 의한 권력의 독점은 설사 국민들에 의해 정당성이 부여되었다 할지라도 견제와 균형의 문법을 파괴한다. 입법부・사법부・행정부는 물론이고 지방자치단체나 지방의회 등 모든 권력기관들의 정치 행위가 정당을 기반으로 이루어지기 때문에 다른 이익집단들보다 정치 행위의 파급력도 상당하다. 따라서 헌법 개정을 통해 풀어내야 할 가장 시급한 과제는 제왕적 대통령제를 수정하거나 지방분권을 강화하는 것보다 거대 양당의 권력을 분산시키는 데 있다.

1981~2010년 주요 국가 총선 결과에서 나타난 불비례성 [이미지출처]

2016년 4월 13일에 치른, 20대 총선 당시 제1야당이었던 더불어민주당은 26.2%의 정당 지지율을 보였으나 투표결과 41%(122석)의 의석을 차지했다. 반면 당시 집권여당이었던 새누리당의 정당 지지율은 37%로 더불어민주당의 정당 지지율을 크게 앞서고 있었으나, 더불어민주당보다 겨우 1명 많은 123명의 국회의원이 국회에 입성했다. 종래 소수정당으로 여겨진 정의당은 투표 직전 상대적으로 높은 8.5%의 정당 지지율을 기록했으나, 실제 국회에 입성한 의원은 단 6명(2%)에 불과했다. 정당의 지지율과 의석수가 일치하지 않은 현상은 현행 선거제도에 대한 의구심을 자아낸다. 사회가 다원화 되어 다양해진 정치적 입장과 견해가 선거 결과에 제대로 반영되어야 함에도, 이질적으로 산재해있는 국민들의 다양한 목소리가 거대 양당에 모조리 흡수된 것이다. 소수자들의 권리를 보호하고 색다른 견해를 가진 사람들을 대변하는 군소정당이 국회에 입성해야 민의가 여과 없이 잘 반영되고 양대 기득정당을 견제할 수 있다. 그렇다면 이를 위한 선거제도 개편은 어떤 식으로 이뤄져야 할까?

소선거구제에서는 가장 많은 표를 받은 후보자 한 명이 당선된다.

첫째, 중대선거구제를 도입해야 한다. 우리나라는 단순다수대표제라고도 불리는 소선거구제 방식을 통해 지역구 의원을 선출한다. 소선거구제는 투표방식이 간단해서 투표방식에 대한 유권자들의 이해도가 높고, 선거관리 비용이 적게 든다는 장점이 있다. 하지만 절대다수의 지지를 받은 승자 한 명이 나머지 표심까지 모두 독식하는 구조이므로, 때에 따라서 과반에 훨씬 못 미치는 득표율로도 당선되는 경우가 발생한다. 때문에 사표가 대량으로 발생하고 민심이 제대로 반영되지 않는다는 단점이 있다. 그뿐만 아니라 지역 내 개별 사안에 대해서 서로 비교할 대상이 부족하다는 단점도 있다. 소선거구제하에서는 극히 드문 예외상황이 발생하지 않는 한 총선을 통해 당선된 지역구 의원 한 명이 4년 동안 해당 지역을 대표한다. 만약 선거구제가 개편되어 중대선거구제가 채택될 경우, 특정 선거구를 대표하는 국회의원이 2명 이상 선출되어 임기 중에도 지역 현안에 대해 전략적으로 협동하거나 견제하게 되므로, 지역 주민들은 지역구 의원들을 서로 비교하며 그들의 능력이나 실적을 손쉽게 감시하고 감독할 수 있다. 중대선거구제가 양대 정당의 기득세력을 혁파하는데 얼마나 영향력이 있겠느냐는 질문에는 사실 회의적이다. 그러나 우리나라 정치의 고질병으로 지적되어 온 지역주의 타파에는 상당한 효과가 있을 것이라 확신한다. 

독일 국가의회 의사당 내 연방의회 회의장. 독일의 연방의회는 지역구 의원 299명과 비례대표 의원 299명으로
총 598명의 연방의원을 선출하는 것을 원칙으로 한다. [이미지출처]

둘째, 독일식 비례대표제를 도입해야 한다. 비례대표제는 크게 정당명부식과 단기이양식 두 가지로 나뉘나 세부적으로 비교하자면 이론상 수백 가지의 형태가 있다. 한국과 독일은 정당명부식 비례대표제를 채택하고 있기 때문에 굳이 ‘독일식’ 비례대표제를 도입하자는 주장을 이해하기 위해서는 같은 형태라 할지라도 세부적으로 어떤 차이가 존재하는지 살펴봐야 한다. 가장 눈에 띄는 차이는 비례대표의 규모다. 현재 독일의 연방의회는 총선을 통해 지역구 의원 299명과 비례대표(정당명부) 의원 299명을 뽑아 총 598명의 연방의원을 선출하는 것을 원칙으로 한다. (원칙으로 한다고 표현한 이유는 뒤에서 다시 설명하겠지만, 독일의 연방의회는 항상 의원정수를 초과하기 때문이다) 반면 한국의 경우 총 300명의 국회의원 중 비례대표 의원이 47명에 불과하다. 물론 지방 도시의 경쟁력을 강화하고 이를 통해 수도권 집중 현상을 완화하기 위해서는 그 어느 때보다도 뛰어난 지역 전문가들이 많이 필요하다. 그러나 사회가 다원화되고 다양한 분야의 사회적 현안들이 동시다발적으로 발생하고 있는 시점에서 폭넓은 분야의 전문가들이 국회에 입성할 수 있도록 하기 위해서는 우리나라도 비례대표의 규모를 점진적으로 늘릴 필요가 있다.

앙겔라 메르켈 독일 총리. 

메르켈 총리가 속한 CDU(독일기독교민주연합)는 CSU(바이에른기독교사회연합) 및 SPD(독일사회민주당)와의 연정을 통해

과반수 집권당 지위를 확보하고 있다. [이미지출처]

한국식 비례대표제와 독일식 비례대표제의 또 다른 차이는 우선순위다. 독일식 비례대표제의 도입을 주장하는 사람들이 독일식 비례대표제를 ‘연동형’ 비례대표제라고 표현하는 이유도 이 부분을 강조하기 위해서다. (아무리 찾아봐도 연동형 비례대표제와 비교되는 용어를 찾을 수 없었으므로, 한국식 비례대표제를 편의상 고정형 비례대표제라 표현하겠다) 한국의 고정형 비례대표제는 지역구 의석수와 비례대표 의석수가 고정되어 있어서, 유권자들이 행사한 비례표가 47석의 비례대표 의석에만 영향을 미친다. 하지만 독일의 연동형 비례대표제하에서는 유권자들이 행사한 비례표가 지역구 의석수를 포함한 연방의회 의원정수 전체에 영향을 미친다. 즉, 특정 정당이 비례표 득표율에 훨씬 못 미치는 지역구 의석을 확보한 경우 해당 정당의 비례대표(정당명부) 의원을 추가로 당선시키는 등의 보정을 통해 의석점유율을 보장한다. 독일 연방의회의 의원정수는 원칙상 총 598석이나 비례대표 연동으로 인해 항상 의원정수를 초과한다. (연동형 비례대표제의 기술적 특징에 대해서는 나중에 따로 설명해보겠다) 현재 19대 연방의회의 총 의원정수는 709석으로 무려 100석이 넘는 초과의석과 보정의석이 발생했다. 연동형 비례대표제에서는 군소정당들이 쉽게 의회에 입성할 수 있고, 정당들이 이해관계에 따라 합종연횡을 이루며 서로를 견제한다.

역대 전국동시지방선거 투표율.
제7회 지방선거 투표율이 23년만에 최고치를 기록했다.

선거구제와 비례대표제에 대해 열변을 토했지만, 사실 시민사회가 충분히 성숙하다면 굳이 선거구제를 개편하거나 비례대표제를 손 보지 않더라도 민주주의를 발전시킬 수 있다고 생각한다. 반대로 시민사회가 성숙하지 않다면 제도를 아무리 고쳐도 민주주의는 계속해서 퇴보할 것이다. 정말 중요한 것은 사회에 대한 국민들의 지속적인 관심과 사회를 발전시키기 위한 실천적 노력이다. 국민들은 사회 현안에 관심을 갖고 서로 끝없이 의견을 교환하면서 정치인들이 합리적인 결정을 내릴 수 있도록 감시하고 압박해야 한다. 그런 점에서 60.2%로 지난 1995년 첫 지방선거 이후 23년만에 60%대를 기록한 이번 지방선거 투표율은 상당히 긍정적이고 고무적인 부분이다. 사회에 대한 국민들의 지대한 관심과 노력으로 만들어낸 높은수준의 민주주의 사회를 기대하며, 플라톤의 명언으로 이 글을 마친다.

"정치를 외면한 가장 큰 대가는 저질스러운 인간들에게 지배를 당하는 것이다"

☞ 참고자료

- 리얼미터 “정당 지지도 : 16년 3월 5주차” %EC%95%BD%EC%84%B8-2/

- 중앙선거관리위원회 "역대 전국동시지방선거 투표율"



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